数据控制者是合法持有或控制数据的主体。

数据在自然属性上具有非排他占有性，在法律属性上具有公共性。法律上通常不承认主体对数据享有绝对排他支配权（所有权）。不过，数据总是处于在特定主体的控制之下，我们应当承认或应当承认数据的控制利益。在缺失法律控制（专有权）的情形下，任何对数据的持有均属于事实控制。为了构筑数据利用秩序，我们需要创设有关数据利用的基础概念，即数据控制者。借用物权法概念，事实控制者就是数据持有者（Data holder），二者是一回事。数据控制者或数据持有者即是为了构建数据利用秩序，而创制的概念，目的是赋予合法持有数据的主体以权利。我们称为数据持有者权或控制者权。

数据控制者或数据持有者是适用于个人数据和非个人数据的。

在欧盟现行数据保护法律中，数据控制者仅适用于个人数据，特指作出处理个人数据决定并对个人数据最终负责的任何主体。该概念并不强调数据控制者对数据的权利，只强调处理行为，并根据该行为苛以义务。《统一数据保护条例》第4条规定：“数据控制者(controller)是指单独或与他人共同确定个人数据处理的目的和方式的自然人、法人、公共权力机关、代理机构或其他机构；这里个人数据处理的目的和方式应由欧盟或成员国法律决定，数据控制者或其任命的具体标准也可由欧盟或成员国法律规定。”

因此，欧洲数据保护法中数据控制者与个人数据主体相对，是从对个人数据负责的主体角度进行规范，因而更强调其义务，而不涉及控制者的权利。这里提出的数据持有者，试图涵盖一切数据事实控制者，而且主要是从权利的角度加以规范，试图赋予数据持有者基于合法持有数据而产生的某种数据权利（数据持有者权），以实现其合法利益。一旦将数据控制者理解为一切数据事实控制人的话，那么数据控制者与数据持有者就没有什么区别了。为了实现术语的对接或统一，可以将数据持有者与数据控制者等同。